改革开放以来，以实行家庭联产承包责任制、土地拍卖制度等为代表的土地改革，解放了农村生产力，推动了城镇化的发展。然而，我国目前的二元化土地管理结构弊端不断凸显，难以适应新型城镇化建设的要求。而且，农民并没有充分享受到土地转让和升值带来的权益，土地财政问题也日益突出。如何打

　　破土地二元结构限制，推动新型城镇化，释放新一轮制度红利，成为这一轮土改的关键所在。

　　对于《决定》提出的土地改革相关举措与目标，应如何解读、如何落实？新一轮土地改革将给我国经济发展带来怎样的红利？为回答以上问题，本报采访了中国金融四十人论坛成员、国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松，中国国际金融有限公司首席经济学家彭文生，中国农村金融论坛成员、中国社会科学院农村发展研究所研究员张晓山，是为北京圆桌第394期，以飨读者。

　　现行土地制度的症结：城乡二元分割

　　《21世纪》：十八届三中全会《决定》提出，要建立城乡统一的建设用地市场。这是新一轮土地制度改革的题中之义，是直面现行土地制度中城乡二元分割格局的重要举措。那么，城乡二元分割格局存在哪些问题？对我国经济转型和城镇化建设有哪些影响？

　　巴曙松[微博]：中国的现行土地制度在世界上是最为独特、最为复杂的制度。这套体系的核心内容可以概括为三点：二元分割、政府垄断和非市场化配置。

　　所谓二元分割是指城市和农村是完全分离的，采取了完全不同的两种所有制制度。城市土地属于国有，地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权。农村土地则是农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权，但是在农地转为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的若干倍数补偿后即告丧失。

　　所谓政府垄断是指城市土地市场的供给是由地方政府通过征收农地而独家垄断。并依据不同的土地使用用途，采取不同的土地出让方式：经营性用地是实行“招拍挂”的形式入市；政府以公共目的使用的土地通过“划拨”的形式入市；工业用地在2004年之后名义上是采取“招拍挂”的形式出让，但事实上还基本是根据成本价格出让。

　　所谓非市场化配置是指耕地占用实行审批制度， 为确保粮食安全，中国实施了最严格的耕地保护制度，通过计划手段保护18亿亩耕地红线。建设用地的供给则实施严格的指标控制。

　　中国土地所有权和产权制度的二元分离，使得中国的土地市场也是分离的。农用地市场和城市建设用地市场是完全不同的两个概念。农地的市场是只限于农地农用的市场，而农地转非农用地则受到所有制的管制，必须要经过政府征收，农地不能自然变成建设用地。这种城乡二元分割格局是中国土地制度的核心症结，也是一系列问题的根源。

　　这些问题日益成为制约中国经济转型和实现人口城镇化的突出矛盾，这集中表现在三个方面：

　　城中村的法外不集约利用。中国城乡结合部地区的土地是当前土地使用效率最为低下，但面临法律冲突最为剧烈的地段。按目前的制度安排，城市土地是国有的，农村土地属于集体所有，但是在城乡结合部地区的广大土地，是在城市范围内，而又属于集体所有。这些土地按照宪法规定，应该收回国有，但政府又拿不出那么多钱来征地。据统计，在全国大小不同的城市中，拥有将近5万个城中村，有2.6亿人全部住在农村宅基地和农村集体建设用地上盖的小产权房屋。

　　工业用地的利用效率低下。目前，中国城市中工业用地占比过高，既未实现集约利用，又挤占城市宜居空间。工矿仓储用地占建设用地供应的比重多年连续超过40%。城市内部工业用地占比也过高，一般在20%以上，有些甚至超过30%，远远高于国外15%的水平。

　　过度依赖土地财政所带来的金融风险。中国地方政府进行的城市建设的融资是依靠于土地抵押和政府信用。2013-2015年是政府土地抵押贷款的还款高峰期，土地出让金的收入甚至成为了地方政府偿债的资金来源，宏观经济波动所造成的地价下降和购地减少会造成政府偿债能力的迅速降低。

　　因此，考虑到这些突出的问题，某种程度上，中国现行的土地制度的可持续性已经变弱，处于不改不行的地步，需要在改革上给予优先的考虑和安排。

　　彭文生：我国现有的土地所有制具有城乡二元分割特点。宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。

　　现有土地制度下，土地在农村和城市、农业和工业、商业及住宅之间的配置，通过地方政府而不是市场来完成。城镇化过程不可避免地涉及农村土地转化为城镇住宅、工业及商业用地。现行模式，意味着政府垄断土地一级市场，从农村征地，之后土地通过“招拍挂”出让，然后对失地农民进行非市场化补偿。

　　现行土地制度对效率和公平的阻碍，首先是建设用地在城市和农村之间的配置不平衡。以城市化率每年上升1%的速度预计，2020年我国城镇化率达到60%左右，城镇人口约8.5亿，比2012年底增加1.4亿，需要更多的城市基础设施和住房。即使按照人均100平米的低标准为新增城镇人口提供工矿用地(2010年城市人均用地已达到142平米)，2020年城镇用地总量也将突破11万平方公里，与国土资源部土地利用总体规划中10.65万平方公里的控制目标存在缺口。城市工业用地转化为住宅用地的困难更加剧了房地产用地的不足，不断推高城市地价。与此同时，在农民工进城后，却存在大量农村建设用地闲置和浪费，体现为农村人口在减少，但农村建设用地的数量反而在增加。

　　农业部门效率低下。根据中科院发布的《2012年中国现代化》报告，2008年世界高收入国家人均农业劳动力人口创造的农业增加值是3.5万美元，而中国仅为1584美元。中国江苏和上海的农业劳动生产率最高，也不及高收入国家的10%。我国农业劳动生产率偏低，与土地分割、小块运作、人均耕作面积小有很大关系。

　　土地财政问题突出。2012年，地方政府获取2.89万亿的土地转让金收入，相当于地方财政的47%。城市经营性土地由地方政府垄断供应，带来三个问题：地方政府追求高收益，导致高地价，是房价持续、快速上升的原因之一；土地财政推动了地方政府投资冲动，既影响整体的投资效率，也加大了经济的顺周期特征，增加波动性；土地财政导致地方政府债务扩张，带来金融风险。根据审计署2010年的审计报告，很多城市有一半到三分之二的城市建设资金来自于土地出让收入，政府性债务大约有40%要靠土地收益来偿还。

　　农民没有充分享受到土地转让和升值的权益。随着城市土地价格的飙升，城市土地与农村土地之间的“剪刀差”越来越大。现有的《土地管理法》规定，农村集体土地的征地补偿标准最高不得超过所占耕地前3年平均产值的30倍。2011年征地补偿约为103元/平，而土地出让均价约为943元/平，这意味着农民在土地收益中所获得的比例不到11%。农民利益没得到有效保障，不仅影响社会稳定，而且抑制农村居民财产性收入增长和转移到城镇居住的能力，不利于农民工市民化和城镇化。

　　如何建立城乡统一的建设用地市场

　　《21世纪》：《决定》明确提出，要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这意味着，农村集体建设用地的市场化将迈出重要一步。那么，如何迈好这一步？

　　张晓山：建立城乡统一的建设用地市场，落实农村集体经营性建设用地的各项权利，需要进一步协调中央政府与地方政府之间的利益关系，解决深层次的矛盾和问题，并需要尽快修订相应的法律法规和出台相关的政策措施。

　　《决定》中提出，要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”。而《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。那么，《决定》的提法也就意味着对现有法律法规的突破，所以需要尽快修改相应的法律法规和出台相关的政策措施。

　　彭文生：三中全会提到的“建立城乡统一的建设用地市场”，我们的理解是允许农村集体建设用地直接入市。具体而言就是，在规划和用途管制下，允许农村集体经营性建设土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。在此基础上，土地租赁、转让、抵押的二级市场也将得到完善。同时，随着农村集体建设用地直接入市，政府征地范围将相应收缩，非公益性用地的划拨供应也将逐步减少直至取消。本质上，土地供应将从单一的政府征地转让转变为包含农村集体土地流转的双轨制供应。

　　巴曙松：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这等同于扩大了农村集体建设用地的市场化使用范围，在一定条件下，可以同等参与城镇化过程，实现土地价值的重估。

　　对于农村集体所有“经营性用地”，提出“在符合规划和用途管制前提下”流转，这个前置条件从根本上决定了农村经营性用地距离真正意义上的市场化还有一段很长的路要走。按照现行的制度安排，至少要符合土地利用规划、城市发展规划以及产业发展规划，这意味着经营性用地流转的范围实质上是受限的。各地的试点方案中，针对这个限制的解释通常是把流转之后的用途划定为工业、商业和旅游等，对商品房开发依然是禁止的。

　　此外，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。这相当于土地市场的去行政化，通过缩小征地范围和减少划拨，从而在征地之外给市场留下更多的空间。

　　在农地向非农建设用地的转换环节，目前实行的征地和“土地招拍挂”机制没有改变，只是减少了征地的范围、提高对农民的补偿，这意味着交易环节，地方政府对土地市场的干预仍然较强。

　　《21世纪》：《决定》还提出，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。土地增值收益的分配涉及中央与地方、政府与农民、城市与乡村等多方面的关系，如何建立合理的分配机制？

　　巴曙松：建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这意味着在征地环节将会提升农民在土地增值收益中的比重，如果在执行环节中土地增值收益的分配能够改变过去的补偿方式，转向参考土地市场市价补偿，那么将会显着提高农民的收益。