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关于土地征收、城市房屋拆迁相关问题的讨论

来源: 作者:langkeyu 时间:2012-11-28 10:34:51

在2004年宪法修正案关于“征收、征用,保障公民私有财产权”的具有历史意义的规定背景下,与会代表怀着张扬公民私有财产权的人文主义关怀,对当前社会的热点问题——土地征收、城市房屋拆迁进行了热烈的探讨。有学者将征收与城市房屋拆迁结合起来论证城市房屋拆迁的法律性质,认为城市房屋拆迁是一种公益征收行为,因而城市房屋拆迁所引发的争议从整体上讲应属于行政争议。但同时又指出,城市房屋拆迁行为具有复杂性,其实际上是由行政主体及拆迁人实施的一系列行为,是行政行为与民事行为的复合,应从房屋拆迁的决定、房屋拆迁补偿安置的协商、裁决以及房屋拆迁的实施三个阶段分别进行分析。其中第一阶段存在两种基本的行政行为:一是房屋拆迁许可,二是房屋拆迁公告;第二阶段从表面上看没有明确的行政行为的介入,但在实践中很多拆迁安置协议的订立都有行政权力强制干预的阴影,因而存在着各式各样的行政侵权行为。当然,拆迁安置协议难以形成时,行政裁决便也有了存在的可能;而第三阶段可能出现的行政行为则是行政主体组织实施的行政强制拆迁行为。有学者从分析行政许可的本质属性入手,在肯定行政许可为“解禁”的基础上分析城市房屋拆迁许可的性质。认为作为民事行为主体的拆迁人并不享有违背房屋权利人的意思拆除他人房屋的普遍权利,立法也不得在该领域设定普遍禁止,因此城市房屋拆迁许可不是“解禁”,与行政许可的本质属性不符,从而认为城市房屋拆迁许可不是行政许可,新生效的行政许可法在该领域没有适用性。该学者还批评了“城市房屋拆迁行为既包含行政行为,又包含民事行为”的观点,认为正是房屋拆迁行为在过程上的多阶段性以及性质上的双重性认定,导致了现行拆迁法实践中的诸如:拆迁权被滥用,拆迁行为主体游移不定,拆迁过程繁复、效率低下、不同拆迁补偿救济机制反差明显等困境,并提出正本清源,从公民权利与国家权力的关系出发,将城市房屋拆迁的实质界定为国家代表社会要求公民履行其财产义务的行政征收行为,而非混淆多个过程与多重性质的行为,其依据是在现代社会公民合法财产权可以基于社会(非私人)的需要受到限制,国家则成为代表社会要求公民履行财产社会义务的合法主体。城市房屋拆迁正是国家代表社会对公民财产权进行的一种限制。
有代表从理念、制度和操作等三个方面分析城市房屋拆迁中存在的问题。在理念层面表现为忽视对公民财产权的保护和“公共利益”的泛化解释,制度层面主要体现为国务院《城市房屋拆迁条例》存在违宪性和违法性,而政府公权力的过度介入则构成了操作层面的重大问题。有学者指出由于我国城市土地所有权与房屋所有权的分离,造成往往是拆迁人取得国有土地的使用权却无法实施其项目建设,还需要以民事主体的身份买下土地上的所有房屋后再拆除,而被拆迁人也面临着虽然保住了房屋却丧失了房屋下土地使用权的困境。为解决这种矛盾,该学者建议在现行体制下可以采取两种方式处理:一是在判决撤销房屋拆迁许可决定的同时以司法建议的形式向土地行政主管部门提出撤销用地审批文件,将土地的使用权还给房屋所有人,二是建议被拆迁人在提起房屋拆迁行政诉讼的同时针对土地的征收决定或收回国有土地使用权的决定提起诉讼或直接针对土地的征收决定或收回国有土地使用权的决定提起诉讼。
与城市房屋拆迁相近的有关集体土地的征收及相关问题也进入了与会代表的讨论范围。随着我国城市化以及小城镇化的进程,如何完善被征地农民的合法利益的法律保护成为专家学者们共同关心的问题。有学者认为我国现行的法律制度特别是我国《土地管理法》中关于农民集体土地所有权规定的不足与缺陷、我国现行土地征收制度中的弊端与不足是造成失地农民合法权益受损的两大原因。前者主要表现为对集体土地所有权的性质规定不明、对农民集体土地所有权主体规定的模糊与缺位和集体土地所有权权能的残缺;而后者则可归结为征地目的非公益性、征地程序缺乏可操作性及征地补偿标准的不公平性等三个方面。针对这些问题,该学者提出要明确将农民集体土地所有权性质界定为一定社区范围的农民集体对自己拥有的集体土地依法享有的占有、使用、收益和处分,并排除他人干涉的全面支配的单独所有权,要改革《土地法》中对集体土地使用和收益的限制,增加集体土地使用权尤其是非农用土地使用权的流转性,进行征地补偿费、征地安置等方面的改革和创新。有代表将集体土地征收过程中的问题总结为:“化整为零”违法批准征地,“公共利益”无限扩大,“制度需求”无路可走,先征后用成“合法的违法”,征地补偿标准过低,征地没有正当程序保证,司法救济不完善等六大问题,并建议要依据宪法修正征用的概念,建立土地征收理念;以法律界定公共利益的范围,建立公益征收和非公益征收两种征收方式;确立公平合理的补偿标准,尽可能缩小适当补偿与公平补偿的差距;建立征收的正当程序,以程序促进公正;建立多渠道救济途径。还有的学者认为在我国集体土地的征收中,政府职能错位,角色相冲突,成为唯一的征收土地主体,背离市场经济法则。据此,应取消现行的国家统一征收土地制度,政府不直接参与征收土地,通过颁发《征收许可证》(公共事业用地)和《征购许可证》(商业用地)来实现对土地的审批。
来自实践部门的代表对在“土地征收、房屋拆迁”案件中法院的功能进行了定位,认为法院应正确划分民事、行政案件,对于安置补偿协议产生的争议按民事案件受理,对于有关行政裁决的争议按行政案件受理,对于既没有达成安置补偿协议又没有相关的行政裁决的,法院一律不受理。在适用法律上应严格优先适用上位法,对规章以下的规范性文件的适用应首先审查其是否与上位法相抵触,要严格先予执行和强制执行的审查标准,避免法院成为拆迁人的执行工具。

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郞克宇律师 【基本信息】 郎克宇律师,中共党员,北京观邦律师事务所主任,四川大学民商法硕士。具有多年征地拆迁法律服务经验。 郎克宇律师专业代理全国各地征地拆迁案件,在长期的代理征地拆迁案件过程中,将协商谈判与法院诉讼有机结合,将法律实战技巧与各方当事人心理洞察相穿插,在弱势的被拆迁户与强大的开发商的这场历史性较量进程中,多次引领拆迁户、失地农民取得“以少胜多,以弱御强... [更多介绍]

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