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新土地管理法即将亮相 征地条例延至下半年
修改一部法律的一个条款需要多久？《土地管理法》第4次修订给出的答案是5年。
从2008年被纳入全国人大立法规划，到2009年国土资源部完成修订草案并报送国务院法制办，再到去年底《土地管理法修正案(草案)》提请十一届全国人大常委会第三十次会议作初次审议，《土地管理法》第4次修订经历了长达5年多的时间，而经官方证实的是，本次只是对《土地管理法》的第47条做了修改。
《土地管理法》第47条主要是涉及集体土地征收补偿标准问题，原来的规定是按被征收土地的原用途给予补偿，补偿上限是不超过土地被征收前3年平均年产值的30倍，修改后的草案明确了集体土地征收将按照公平补偿原则，但对如何计算补偿数额并没有详细规定，而是授权国务院制定《农村集体土地征收补偿条例》(下称《条例》)，进一步明确具体的补偿办法。
据国土部内部人士透露，目前《条例》的制定已基本完成，此次修改《土地管理法》第47条主要是为了解决《条例》出台的法律依据问题，这意味着，如果《土地管理法修正案 (草案)》没能顺利通过全国人大常委会审议，《条例》的颁布也将相应被推延。
在去年底全国人大常委会对《土地管理法修正案(草案)》的初次审议中，由于部分人大代表提出，草案还存在对集体土地管理修改力度太小、征地补偿标准设定缺乏细化等问题，使得全国人大法制办等方面还得对草案做进一步修改，至于修改后的草案何时才能进行二审，还要看全国人大常委会方面的具体安排。
上述国土部人士表示，按照正常程序，预计《土地管理法修正案 (草案)》还要经历全国人大常委会的两次审议才能通过，而《条例》在颁布之前，至少会有一次向社会公开征求意见，因此新版《土地管理法》最快也要在6月才能公布，《条例》的颁布则推延至下半年。
5年博弈
自1986年《土地管理法》出台以来，有关部门已经对该法进行了3次修改。2008年，《土地管理法》又一次被列入全国人大修法计划，随后，国土部组织了专门负责修改《土地管理法》的班子，并明确要将同年10月十七届三中全会上确定的“创新土地管理制度”内容落实到法律修改中去。
2009年6月，由国土部完成的《土地管理法》修改意见稿报送至国务院法制办。据媒体报道，当时国土部对《土地管理法》的数十个条款都提出修改意见，涉及到集体土地管理改革的，就有保护土地所有权、土地承包权、建设用地使用权、宅基地使用权、抵押权，完善土地确权、登记、发证，以及土地年期和续期等。
本报获得的一份来自国土部政策法规司的资料显示，在当年完成的修改意见稿中，国土部指出《土地管理法》存在的主要问题包括，对农地征收补偿标准偏低、中央与地方事权划分不合理、违法占用耕地严重，并将其主要归结于责任追究体系不健全、缺少明晰的产权制度、相关制度不配套、缺少经济调控手段等原因。
对《土地管理法》提出的修改思路，除了明确要保护集体土地所有权、承包权、建设用地使用权、宅基地使用权等方面外，还明确应缩小征地范围、划定永久基本农田、对保护耕地特别是基本农田的农民给予补贴，实行耕地先补后占制度，允许集体土地进入市场流转，将集体土地提高至与国有土地同等的地位，把土地出让收益更多用于对失地农民的社会保障和农村基础设施建设等。
现在看来，这些修改意见涉及到集体土地管理的方方面面，只可惜事隔3年多，最终送交全国人大常委们的《土地管理法修正案 (草案)》只剩下了一条改动——有关征地补偿标准的第47条。究其原因，曾多次参与《土地管理法》修改讨论的中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田称，“在此前的多轮讨论中，各方都有自己的立场和观点，讨论起来没完没了”，修改工作也被迫一拖再拖。
国土部政策法规司人士的进一步解释是，面对各种观点一直争论不休，相关部门考虑到当务之急是对当前矛盾较为严峻的土地征收补偿问题进行规范，才决定先集中精力对《土地管理法》的第47条内容做原则性的修改，而不做大范围的修订。
在去年底闭幕的全国人大常委会上，国务院法制办主任宋大涵也对此做出类似的解释。国务院法制办决定先修改集体土地征地补偿的法律问题，还有一个重要的原因是，温家宝总理2012年两会期间，提出制定《条例》是本届政府任期“一定要做，不留给后人”的一项主要工作任务。
据本报了解，在全国人大常委会对《土地管理法修正案(草案)》的初审中，部分人大代表认为，只对第47条内容做原则性的修改，很难对现行僵化的集体土地管理制度有所触动；也有代表提出，征地补偿标准设定还需要进一步细化，多种原因使得草案在初审中就没能通过，只能往后推延。
事关城镇化
从2008年纳入人大立法规划到去年底全国人大常委会初审《土地管理法》修改草案，外界对相关集体土地征补额度的提高极为关注，有多名国内土地问题专家、法律专家做出了乐观预测，农地补偿费将在现有的基础上提高10多倍。
国土部政策法规司人士表示，网上流传的“《土地管理法》将修改、土地补偿费将提高10倍，以及集体土地与国有土地同地同价、集体土地可自由流转”等说法，都纯属个别人的曲解、误读，甚至存在恶意炒作的嫌疑。
对于农地补偿的提高额度，国务院发展研究中心副主任韩俊认为，一些专家所谓提高10倍的说法并不靠谱，但他同时也表示，现在土地增值收益的分配，实际上存在两个偏低，第一个偏低就是整个土地出让收入当中，农民拿到的份额偏低；再有就是在土地出让的净收益当中，用于农村发展的比重太低。
韩俊表示，现在很多地方政府都成了一个卖地的大公司，而所卖的基本都是农地，以2011年为例，当年全国的土地出让总收益为3.34万亿，用于农村发展的支出只占6%。也就是说政府卖了地，把钱大部分都用在城里，只有极少部分是用在农村，对农民没有多大好处。
韩俊认为，现在缩小城乡差距最难就是破除城乡二元土地结构，北京大学中国经济研究中心教授周其仁也明确表示，修改《土地管理法》应该先“明确谁是土地交易主体的问题”，特别是要让“农民成为集体土地交易的主体”，把不当征用的土地还给市场配置，逐步形成一个“价格机制配置土地”的市场。那时，政府为公益用途实施征地的补偿，就有条件“以市价为准”，而不再以法定的、政府定的、抑或专家或舆论定的任何其他补偿标准为准。
韩俊、周其仁等专家均认为，我国现行的城乡二元的土地制度、户籍制度是未来实现城镇化最大的障碍，如果解决不好集体土地改革、农民转移市民化等制度问题，未来中国城镇化有可能出现大量的贫民窟。韩俊称其为“令人恐惧的城镇化”。
从2008年被纳入全国人大立法规划，到2009年国土资源部完成修订草案并报送国务院法制办，再到去年底《土地管理法修正案(草案)》提请十一届全国人大常委会第三十次会议作初次审议，《土地管理法》第4次修订经历了长达5年多的时间，而经官方证实的是，本次只是对《土地管理法》的第47条做了修改。
《土地管理法》第47条主要是涉及集体土地征收补偿标准问题，原来的规定是按被征收土地的原用途给予补偿，补偿上限是不超过土地被征收前3年平均年产值的30倍，修改后的草案明确了集体土地征收将按照公平补偿原则，但对如何计算补偿数额并没有详细规定，而是授权国务院制定《农村集体土地征收补偿条例》(下称《条例》)，进一步明确具体的补偿办法。
据国土部内部人士透露，目前《条例》的制定已基本完成，此次修改《土地管理法》第47条主要是为了解决《条例》出台的法律依据问题，这意味着，如果《土地管理法修正案 (草案)》没能顺利通过全国人大常委会审议，《条例》的颁布也将相应被推延。
在去年底全国人大常委会对《土地管理法修正案(草案)》的初次审议中，由于部分人大代表提出，草案还存在对集体土地管理修改力度太小、征地补偿标准设定缺乏细化等问题，使得全国人大法制办等方面还得对草案做进一步修改，至于修改后的草案何时才能进行二审，还要看全国人大常委会方面的具体安排。
上述国土部人士表示，按照正常程序，预计《土地管理法修正案 (草案)》还要经历全国人大常委会的两次审议才能通过，而《条例》在颁布之前，至少会有一次向社会公开征求意见，因此新版《土地管理法》最快也要在6月才能公布，《条例》的颁布则推延至下半年。
5年博弈
自1986年《土地管理法》出台以来，有关部门已经对该法进行了3次修改。2008年，《土地管理法》又一次被列入全国人大修法计划，随后，国土部组织了专门负责修改《土地管理法》的班子，并明确要将同年10月十七届三中全会上确定的“创新土地管理制度”内容落实到法律修改中去。
2009年6月，由国土部完成的《土地管理法》修改意见稿报送至国务院法制办。据媒体报道，当时国土部对《土地管理法》的数十个条款都提出修改意见，涉及到集体土地管理改革的，就有保护土地所有权、土地承包权、建设用地使用权、宅基地使用权、抵押权，完善土地确权、登记、发证，以及土地年期和续期等。
本报获得的一份来自国土部政策法规司的资料显示，在当年完成的修改意见稿中，国土部指出《土地管理法》存在的主要问题包括，对农地征收补偿标准偏低、中央与地方事权划分不合理、违法占用耕地严重，并将其主要归结于责任追究体系不健全、缺少明晰的产权制度、相关制度不配套、缺少经济调控手段等原因。
对《土地管理法》提出的修改思路，除了明确要保护集体土地所有权、承包权、建设用地使用权、宅基地使用权等方面外，还明确应缩小征地范围、划定永久基本农田、对保护耕地特别是基本农田的农民给予补贴，实行耕地先补后占制度，允许集体土地进入市场流转，将集体土地提高至与国有土地同等的地位，把土地出让收益更多用于对失地农民的社会保障和农村基础设施建设等。
现在看来，这些修改意见涉及到集体土地管理的方方面面，只可惜事隔3年多，最终送交全国人大常委们的《土地管理法修正案 (草案)》只剩下了一条改动——有关征地补偿标准的第47条。究其原因，曾多次参与《土地管理法》修改讨论的中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田称，“在此前的多轮讨论中，各方都有自己的立场和观点，讨论起来没完没了”，修改工作也被迫一拖再拖。
国土部政策法规司人士的进一步解释是，面对各种观点一直争论不休，相关部门考虑到当务之急是对当前矛盾较为严峻的土地征收补偿问题进行规范，才决定先集中精力对《土地管理法》的第47条内容做原则性的修改，而不做大范围的修订。
在去年底闭幕的全国人大常委会上，国务院法制办主任宋大涵也对此做出类似的解释。国务院法制办决定先修改集体土地征地补偿的法律问题，还有一个重要的原因是，温家宝总理2012年两会期间，提出制定《条例》是本届政府任期“一定要做，不留给后人”的一项主要工作任务。
据本报了解，在全国人大常委会对《土地管理法修正案(草案)》的初审中，部分人大代表认为，只对第47条内容做原则性的修改，很难对现行僵化的集体土地管理制度有所触动；也有代表提出，征地补偿标准设定还需要进一步细化，多种原因使得草案在初审中就没能通过，只能往后推延。
事关城镇化
从2008年纳入人大立法规划到去年底全国人大常委会初审《土地管理法》修改草案，外界对相关集体土地征补额度的提高极为关注，有多名国内土地问题专家、法律专家做出了乐观预测，农地补偿费将在现有的基础上提高10多倍。
国土部政策法规司人士表示，网上流传的“《土地管理法》将修改、土地补偿费将提高10倍，以及集体土地与国有土地同地同价、集体土地可自由流转”等说法，都纯属个别人的曲解、误读，甚至存在恶意炒作的嫌疑。
对于农地补偿的提高额度，国务院发展研究中心副主任韩俊认为，一些专家所谓提高10倍的说法并不靠谱，但他同时也表示，现在土地增值收益的分配，实际上存在两个偏低，第一个偏低就是整个土地出让收入当中，农民拿到的份额偏低；再有就是在土地出让的净收益当中，用于农村发展的比重太低。
韩俊表示，现在很多地方政府都成了一个卖地的大公司，而所卖的基本都是农地，以2011年为例，当年全国的土地出让总收益为3.34万亿，用于农村发展的支出只占6%。也就是说政府卖了地，把钱大部分都用在城里，只有极少部分是用在农村，对农民没有多大好处。
韩俊认为，现在缩小城乡差距最难就是破除城乡二元土地结构，北京大学中国经济研究中心教授周其仁也明确表示，修改《土地管理法》应该先“明确谁是土地交易主体的问题”，特别是要让“农民成为集体土地交易的主体”，把不当征用的土地还给市场配置，逐步形成一个“价格机制配置土地”的市场。那时，政府为公益用途实施征地的补偿，就有条件“以市价为准”，而不再以法定的、政府定的、抑或专家或舆论定的任何其他补偿标准为准。
韩俊、周其仁等专家均认为，我国现行的城乡二元的土地制度、户籍制度是未来实现城镇化最大的障碍，如果解决不好集体土地改革、农民转移市民化等制度问题，未来中国城镇化有可能出现大量的贫民窟。韩俊称其为“令人恐惧的城镇化”。
【首席律师】
郞克宇律师
【基本信息】
郎克宇律师，中共党员，北京观邦律师事务所主任，四川大学民商法硕士。具有多年征地拆迁法律服务经验。
郎克宇律师专业代理全国各地征地拆迁案件，在长期的代理征地拆迁案件过程中，将协商谈判与法院诉讼有机结合，将法律实战技巧与各方当事人心理洞察相穿插，在弱势的被拆迁户与强大的开发商的这场历史性较量进程中，多次引领拆迁户、失地农民取得“以少胜多，以弱御强... [更多介绍]
【律师宣言】
我不是声名显赫的大律师，但我一定是委托人最贴心、最可信的帮助者与支持者。诚信高于虚名，实干胜过浮夸!
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